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     OPINIÓN
Análisis
Sobre facultades y autorizaciones, una parálisis innecesaria
Por Verena Lucía Guerrero Bettín *



El pasado 10 de julio, la prensa local informó que el alcalde de Cartagena había radicado ante el Concejo para su estudio dos proyectos de acuerdo: uno dirigido a obtener facultades para armonizar el presupuesto 2012 con el Plan Plurianual de inversiones incluido en el Plan de Desarrollo recientemente aprobado y, el otro, tendiente al otorgamiento de autorización para contratar. La noticia me causó sorpresa y preocupación. En relación con el primero de los proyectos, porque las 'facultades' para la armonización presuponen la existencia de procedimientos a través de los cuales se debe llevar a efecto este acompasamiento, y la adopción de dichos procedimientos es competencia del Concejo, como lo señala el artículo 44 de la Ley 152 de 1994. Esto quiere decir que el proyecto de Acuerdo debió ajustarse a unos parámetros definidos de manera previa por el Concejo Distrital. La pregunta es: ¿Existen esos procedimientos a los que el alcalde tuvo que echar mano para resolver el entuerto generado por el tema de las facultades que le fueron suprimidas, como lo afirmó un concejal?

En lo tocante al segundo de los proyectos de acuerdo, es aún mayor la sorpresa porque no es claro el ejercicio de las competencias que ejerce cada uno, su límite y alcance. El alcalde no necesita pedir lo que ya tiene ope legis, es decir, por ministerio y mandato de la Consti- tución y de la Ley. Esta afirmación encuentra sustento en la Constitución, las leyes aplicables a la materia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la doctrina del Consejo de Estado.

Para ejercer su capacidad para contratar, como jefe de la administración y repre- sentante legal del Distrito, no es nece- xxx
saria la autorización previa del Concejo al alcalde, ni el Concejo puede en un Acuerdo cuya expedición es de iniciativa exclusiva de aquel, entrar a reglamentar el tema de la autorización para contratar. Las razones las expongo de manera sucinta, así:

De acuerdo con lo previsto por el artículo 313, numeral 3º de la Constitución Política, desarrollada por el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 136 de 1996, le corresponde al Concejo autorizar al alcalde para contratar, facultad que debe estar regulada en un reglamento en el cual se señalen los casos en los que se requiere autorización previa. Son dos nociones distintas la autorización y el reglamento para concederla. La autorización no opera, como equivocadamente se ha interpretado, para todos los tipos de contratos que deba suscribir el alcalde, sino para aquellos que de manera excepcional y expresa el Concejo haya determinado en el respectivo reglamento; lo contrario equivaldría a vaciarle al alcalde una de las competencias más importantes para la ejecución de los presupuestos; de ahí que tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional hayan expresado que el régimen de las autorizaciones es exceptivo y no la regla general.

Sobre el particular, sugiero leer apartes del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado publicado el 25 de junio de 2008.

También es claro que el escenario para su expedición no es un proyecto de acuerdo de iniciativa del alcalde. Primero tiene que haber reglamento, expedido con sujeción a los parámetros definidos por la Constitución, la Ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y después solicitud de autorización, en caso de que así se haya previsto en el respectivo reglamento. Hasta donde sé, este reglamento no ha sido expedido aún por el Concejo Distrital y, por sustracción de materia, no existe actualmente ningún contrato para el cual el alcalde, de manera previa, deba solicitarle autorización al Concejo, salvo que ya esté reglamentada expresamente esa autorización por alguna ley, como sucede con lo previsto en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, de recientísima expedición (6 de julio), modificatoria del artículo 32 atrás citado, norma que necesariamente deberá tener en cuenta esa corporación al momento de expedir la reglamentación respectiva y cuya interpretación armónica será abordada en otro momento. No sea que el legislador haya hecho uso de la reserva legal para retomar la potestad de reglamentar el tema de la autorización, ante el silencio de la gran mayoría de los concejos del país al respecto.

La diferencia se ve aún más nítida, dado que la iniciativa para solicitar la autorización para contratar en los casos previstos en el reglamento es exclusiva del alcalde, y la potestad para expedir el reglamento es del Concejo; mal puede esta corporación incluir en un proyecto de acuerdo de iniciativa del ejecutivo local un tema que es de su absoluta competencia, como lo es el de la expedición del  reglamento para autorizar a aquel. (Artículos 71, parágrafo 2º  y 32, numeral 3º de la Ley 136 de 1994).

Así como el alcalde tiene competencia para contratar derivada de la Constitución (artículos 314, 315, numeral 9º, 352 y 353) y de la Ley (artículos 11, numeral 3º, literal b) de la Ley 80 de 1993, 110 del Decreto Ley 111 de 1996), el Concejo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 313, num. 3º de la C.P. y 32, num. 3º de la Ley 136 de 1996, tiene la competencia para expedir el reglamento respectivo, sin que medie proyecto de acuerdo solicitando autorización o facultad para contratar por parte de aquel. En pocas palabras, el reglamento tiene entidad propia y debe ser objeto de un Acuerdo distinto al que concede la autorización. Bueno es advertir, además, que el Concejo no tiene competencia para reglamentar la contratación del Distrito, sino para expedir el reglamento al que debe acogerse el Ejecutivo distrital al momento de solicitar autorización para contratar, cuya naturaleza es meramente administrativa así regule situaciones generales.

La potestad para reglamentar la contratación es del Congreso de la República por cláusula general de competencia y tiene reserva legal.  Lo que tradicionalmente se ha venido haciendo, de conceder en el texto del Acuerdo que aprueba el presupuesto o el plan de desarrollo las "facultades o autorizaciones" para contratar, es totalmente antitécnico, por decir lo menos, primero porque, como ya se dijo, son de iniciativa exclusiva del alcalde, y segundo porque la autorización debe ser materia de un reglamento especial y distinto, contenido en un Acuerdo como resultado del ejercicio de una competencia atribuida de manera directa por la Constitución y la Ley a los Concejos. En ninguna parte se prevé que para su ejercicio estas corporaciones deban incluir anualmente un artículo con ese texto en un Acuerdo que no es de su iniciativa.

A este respecto, y para mayor claridad, sugiero leer, por su pertinencia, otros apartes del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, citado ut supra.

En síntesis: El alcalde no ha perdido nunca la capacidad para dirigir y adelantar la contratación del Distrito, por cuanto y en tanto la Ley le otorga esa capacidad y porque no existe reglamento que, regulando la autorización, le haya puesto cortapisas en ese sentido. Las únicas restricciones que hoy día tiene el Ejecutivo son las previstas en el parágrafo 4º de la Ley 1551 del 6 de julio de 2012.

El Concejo debe cumplir con su obligación legal de expedir los procedimientos de armonización del Plan plurianual de inversiones con el presupuesto 2012, en caso que no los haya adoptado, así como el reglamento para la concesión de la autorización, que definitivamente no existe, en ejercicio de competencias que le son propias, y no con ocasión de la presentación de proyectos de Acuerdo de iniciativa exclusiva del alcalde. Hacerlo de esta manera viciaría de nulidad ambos acuerdos, amén de otro tipo de responsabilidades que se derivarían para los miembros de la corporación.

Por las razones anteriormente expuestas y, con el mayor de los respetos, señor alcalde y señores concejales, como una ciudadana interesada en la buena marcha de su ciudad, les solicito tener en cuenta los anteriores argumentos al momento de ejercer sus respectivas competencias. La parálisis de la Administración, sin entrar a ponderar sus consecuencias, ha sido absolutamente innecesaria.


* Verena Guerrero Bettín, abogada, especialista en Derecho publico económico, exdirectora de la Dirección Técnica de Auditoría Fiscal de la Contraloría distrital; exdirectora de la Escuela de Gobierno y Liderazgo de Cartagena.